内容提要：北约人工智能新战略的目标在于谋求新一轮军备科技竞赛的主导权、重获军事科技创新优势、掌控工业4.0时代的国际制数权。北约从目标设置、预期结果、保障机构、能力建设、资金基础、协作平台六个维度全面构建人工智能战略体系，从而加速“人工智能+”组合式军事科研进程，加剧人工智能军事化应用的国际话语权竞争，引发各国对人工智能高端人才的争夺，恶化人工智能领域的国际科技竞争环境。北约人工智能新战略体现了北约在数字化转型过程中仍然奉行进攻性战略和科技霸权逻辑，通过战略设计、政策协调、资源融合、话语垄断等多维布局，全方位构建人工智能竞争优势。北约人工智能新战略具有明显的意识形态导向，其内部协作将呈现“欧美—印太”双重心态势，北欧国家将在其中发挥独特作用。
关键词：北约 人工智能战略 颠覆性技术 地缘科技格局
作者系北京第二外国语学院区域国别学院教授
文章原载于《当代世界》2025年第6期
人工智能技术在推动军事战略转型、战争形态变革、国际安全格局演变等方面具有深远影响。北约作为世界上最大的军事联盟，早在2021年1月就制定了《北约人工智能战略》。乌克兰危机爆发后，俄乌双方都大规模使用人工智能技术与装备。从无人机、无人车到人脸识别算法，北约密切追踪研判人工智能技术在军事变革中的应用成效，并于2024年7月10日公布《北约修订版人工智能战略》（以下简称“北约人工智能新战略”）。该战略的出台，标志着北约人工智能技术军事化应用进程的进一步加速，旨在抢占人工智能领域的技术制高点与战略领先地位，谋求对潜在竞争对手的综合威慑力，从而重塑未来战争形态的新范式与技术供应链的新布局。
北约更新人工智能战略的动因
人工智能技术从科技研发到产业应用的速度之快超过了传统军事科技学的学理预期，世界大国之间围绕颠覆性军事科技的竞争日趋白热化。新一轮科技革命推动下的军事变革，促使北约认识到传统军事理念及技术基础已不适应当前新型战争模式。为了以技术优势维系战略优势，北约将人工智能技术研发与军事应用作为获得战略威慑力的重要路径。具体而言，北约更新人工智能战略的动因主要包括以下几个方面。
一是谋求新一轮军备科技竞赛的主导权。俄乌战场为人工智能技术的军事化实操提供了试验场，军事科技研发速度和产业化水平不断提升，推动北约密集出台各类人工智能激励措施，大力推动军事装备智能化进程。2024年4月25日，时任北约副秘书长米尔恰·杰瓦讷（Mircea Geoana）指出，“提升北约的技术竞争力，就需要加快对人工智能军民两用技术的研发速度”。为了进一步整合科研资源，北约积极扩大与麻省理工学院、哈佛大学肯尼迪学院、普渡大学克拉赫技术外交研究所等研究机构和麦斯成（MassChallenge）等信息科技企业的战略合作，并在麻省理工学院建立了名为“北大西洋国防创新加速器”的科创项目。北约通过设置北约通信和信息局、新型安全挑战事业部创新组、北约标准化办公室、北约科技组织等多个机构，制定人工智能军事化的技术标准与科技伦理，以推动人工智能技术转变为军事威慑能力。为了推动北约国家间共享人工智能软硬件基础设施，北约通过设立“科学促进和平与安全”计划来推动北约成员国与北约伙伴国之间在科学研究、技术创新和知识交流方面的合作，该计划旨在服务北约的军事科技创新战略，为自主无人机、水下机器人、算法迭代、人机共栖等人工智能的军事化应用提供资金与智力支持。由此可见，为了延续军事科技先发优势，北约在新版人工智能战略中不断强化人工智能技术，这是其实现颠覆性军事科技自主可控、增强北约集体防御能力、确保未来战争胜利的重要保证。
二是重获军事科技创新优势。尽管北约国家高度重视科技创新，但在人工智能技术研发领域并未获得明显的先发优势。一方面，北约国家在人工智能领域投入不足。欧洲防务局通过对26个北约成员国2007—2018年国防开支进行统计研究，发现2007—2014年北约成员国的军费支出下降了11%，2018年的军费支出与2007年持平，仅占GDP的1.4%，这导致北约用于设备采购和科技研发的费用不断下降，尤其是欧洲合作的防御技术研发远低于2008年的水平，但世界范围的人工智能技术却在这一时期开始加速发展。长期军费收缩的惯性导致即使在乌克兰危机爆发后的2023年，仍有17个北约国家的国防开支占GDP的比重不足2%。由于长期受限于军费预算不足，北约整体军事科技创新能力不断下降，军备更新大幅延缓，如2022年北约用于军备更新的费用仅占军费总额的5.9%，为近5年来最低点。另一方面，北约在人工智能研发领域优势并不明显。与人工智能发展较快的大国相比，北约在人工智能根计算、自主武器系统、产业化量产等方面都不具备明显优势，尤其是在信息通信技术和理工复合型人才储备方面相对短缺。这也是2019年欧盟委员会通过建设欧洲大学联盟来整合跨国科创资源的重要原因。
三是掌控工业4.0时代的国际制数权。制数权（Data Supremacy）是指国家在一定时间范围内对特定数字空间里的数据资源的控制权。人工智能作为数字时代的颠覆性技术，具有极强的战略价值与经济价值。随着大数据和算力技术的突飞猛进，人工智能技术的研发基础从信号模拟转变为大数据算法，并深刻影响国家间的竞争关系。获取人工智能领域的领导权，是国家获得数字时代发展优势的核心保障。因此，各大国纷纷从国家层面扶持本国人工智能核心科技的研发，以确保在未来的国际制数权博弈中获得竞争优势。人工智能技术的广泛应用为国家带来新的科技权力与经济实力，如果人工智能融合产业经济和军事作战体系，则能够迅速拉开国家间的实力对比。可以说，人工智能作为数字时代的里程碑技术，极大改变了国家间竞争的范式与领域，同时也推动国际制数权博弈从数据资源控制向算力竞争的方向发展。北约成员国多为西方发达国家，对人工智能的研究长期位列前沿，北约修订人工智能战略旨在深度整合西方国家的人工智能科研资源，推动人工智能科技优势赋能军事革新，并为西方国家控制全球数据资源奠定基础。
人工智能是北约确定的关键新兴和颠覆性技术之一，对于其保持优势地位至关重要。人工智能改变了国家间在网络空间、太空、深海等几乎所有作战环境的战争形式，其对信息资源的自主分析与传感器融合功能极大提升了国家的情报分析、信息监测与侦察能力，使强国可以通过人工智能武器对敌国的数字漏洞发起数字攻击，在极短时间内打击敌国的数字指挥系统，导致战争进程的不可预测性。在人工智能战争模式中存在技术代际差别的国家，其战争结果很可能是“一边倒”式的场景。人工智能武器与核武器都能让先发国家具备技术优势，从而可以在较长时期内形成威慑能力。这也从一个侧面反映出全球性人工智能治理规范迟迟难以形成的内隐性原因。
北约人工智能新战略的内容构架
近年来，人工智能在一定程度上改变了全球防务与安全环境，国防领域的人工智能正快速从差异化应用向普遍性应用转变。因此，增强人工智能应用能力、防范竞争对手人工智能技术水平提升成为北约人工智能新战略的理念内核。根据北约科技组织发布的《科技趋势：2023—2043》报告和相关开源情报，可以从目标设置、预期结果、保障机构、能力建设、资金基础、协作平台六个维度对北约人工智能新战略的内容构架进行梳理和分析。
第一，以深度强化北约防务科技实力作为人工智能新战略的既定目标。人工智能是北约升级军事威慑力的关键所在。北约人工智能战略的目标是以可互操作的方式集成人工智能，从而支持其三大核心任务——集体防御、危机管理与合作安全。北约更新了四项战略目标：一是进一步降低人工智能的伦理门槛，鼓励成员国负责任地开发和使用人工智能，以巩固集体安全；二是大幅提升人工智能在北约防务科技与军备研发中的重要性，将北约成员国内部的互操作性作为实施人工智能战略的关键要素；三是保护和监控北约人工智能科技创新能力，为安全使用人工智能制定政策标准；四是识别和防范国家或非国家行为体使用人工智能对北约产生的安全威胁。由此可见，北约更新人工智能战略的重要目标就是通过加速应用人工智能技术来强化其防务能力。
第二，以显著提升人工智能战备水平作为人工智能新战略的预期成果。北约人工智能新战略共设置了九项预期成果：一是根据北约数字化转型的目标，全面提升北约防务能力，增加人工智能使用案例。二是履行北约防务规划流程中关于发展高质量军备科技的承诺，将由高质量数据支持的人工智能整合进北约军事能力，并设置可衡量的操作步骤。三是依托人才培养体系，扩充高素质的北约人工智能操作员队伍。四是为北约使用人工智能技术设置操作标准、评估范式、审查流程等制度规范。五是全天候监控人工智能与数据技术的发展态势，全面增强应对人工智能带来的风险能力。六是确保北约内部的人工智能测试、评估、验证和确认环境等关键要素能够支持安全使用人工智能。七是不断提升北约范围内所有人工智能系统之间的互操作性。八是为国防和国安领域制定人工智能操作标准和行为规范。九是为人工智能与其他新兴颠覆性技术的融合提供解决措施。上述成果名单既包括2021年版人工智能战略中的成果名录，又结合当前人工智能技术研发的最新进展，增设了新的成果种类，反映出北约在人工智能战略实施过程中强化成果导向性和精细化管理。
第三，以北约科技组织作为人工智能新战略的保障机构。成立于1958年的北约科技组织兼具北约科研创新中心和权威智库的双重身份，不仅有权整合北约颠覆性科技的研发资源，而且负责制定人工智能战略等纲领性科技发展战略，更是北约成员国之间进行科技合作的多边平台。随着人工智能在现代战争中尽显科技优势，北约科技组织开始从战略设计层面推进人工智能技术的创新与应用。由于人工智能是北约推进颠覆性科技发展战略的重要抓手，为了提升人工智能的应用效果，北约科技组织主导了北大西洋防务创新加速器项目，构建起人工智能战略的复合式机构体系，包括用于决策指导的北约科学技术委员会、用于意见咨询的新兴和颠覆性技术咨询小组、用于监督管理的北约数据和人工智能审查委员会、用于资金支持的北约创新基金。其中北约科技组织在制定北约人工智能战略时倡导成立的北约数据和人工智能审查委员会，负责制定北约军方和私营部门负责任使用人工智能的标准，以更好地提升北约人工智能战略的实施成效。
第四，以“人才+生态”强化人工智能新战略的能力建设。北约人工智能新战略的政策着力点始终聚焦于人才培养与生态培育。北约不仅通过技术讲座、装备博览、编程竞赛等方式，鼓励各级工作人员了解和应用人工智能技术，还开展相关技能培训，并在北约成员国的高校中大力推动科学、技术、工程和数学教育，着力培养能够熟练应用人工智能技术的“公私融合型”人才，将各成员国人工智能技术专家深入整合到北约军事行动之中。同时，北约数据和人工智能审查委员会大力推进能够整合北约成员国政府、学术界、产业界人工智能科技创新资源的“三螺旋式”（Triple-helix approach）人工智能生态系统。该系统不仅能够及时了解北约军事装备智能化的技术需求，还能加速军民两用人工智能科研成果的应用，从而有助于北约识别人工智能并将其整合到军事能力中。为了尽快打造人工智能生态系统，北约对内建立两级人工智能科创项目领导机构，一是以北约数据和人工智能审查委员会为代表的决策机构，旨在制定北约人工智能战略规划，制定保护知识产权的行为规范。二是以北约科技组织为代表的协调机构，对外整合各成员国产学研优质科创资源与基础设施，建立学科交叉、跨界融合的人工智能创新网络，并以“北大西洋防务创新加速器”项目作为该网络的核心，将60多所北美、欧洲顶级高校和科研院所作为科创支点，从而夯实北约人工智能新战略的智力资源基础，加速北约的数字化转型。
第五，以北约创新基金作为北约人工智能新战略的资金基础。人工智能技术的研发与应用需要巨额资金支持，高科技中小企业是人工智能技术研发的主力军，但人工智能技术的研发周期较长、资本密集度很高、技术细节更复杂，导致许多致力于深度科技研发的初创公司难以吸引足够的投资。因此，北约通过与成员国工业界、学术界和非营利部门共建人工智能利益攸关方网络的方式，不断拓展资金和技术供应方。2021年成立的北约创新基金（NATO Innovation Fund）是世界上第一个多主权风险投资基金，24个北约成员国是其有限合伙人，该风险投资基金规模达10亿欧元，为开发军民两用新兴和颠覆性技术的初创企业提供风险资本，同时资助北约国防和安全挑战的尖端技术方案、北约深度技术创新生态系统、深度科技初创公司重组等顶级深度科技风险项目。北约创新基金倾向于投资类似于北大西洋国防创新加速器项目这样的应用愿景明确、研发实力雄厚的基础性科研项目，不仅为融资伙伴提供较为乐观的回报预期，还能弥补科创企业资金不足的短板，更能提升资金供应速度与科创周期的匹配度。例如2024年12月11日，70多家北约成员国公司被选中加入该项目，这些公司分别获得10万欧元的资金支持，用于技术培训、商业开发和装备测试。
第六，以“科学促进和平与安全”项目作为北约人工智能新战略的协作平台。以“科学促进和平与安全”项目为代表的联合人工智能研发计划有助于整合北约框架下的科技资源，这种跨国协作平台主要从国家层面和产业层面进行搭建。国家层面主要包括北约成员国与北约伙伴国之间的人工智能合作，产业层面主要包括北约成员国工业界和学术界之间的合作。“科学促进和平与安全”项目推动北约成员国和伙伴国在北约优先科技议题上开展学术合作。该项目支持的研讨会、专项课题、培训课程将促进跨国人工智能研究、科技创新和知识交流，并应用人工智能技术为安全事务提供尖端解决方案。
由此看来，人工智能作为引领新一轮军事科技革命的战略性技术，已经成为北约实施战略威慑的技术基础。北约人工智能新战略不仅有助于统筹各成员国在人工智能领域的合作，而且为北约在工业4.0时代的战略科技转型绘制新的蓝图。北约人工智能新战略从标准、技术、伦理三个方面进行规范构建，内嵌着以欧美标准塑造全球人工智能治理体系的战略意图。
北约人工智能新战略的地缘影响
在乌克兰危机掀起智能化战争序幕的背景下，作为最大的军事集团，北约出台人工智能新战略将对国际格局产生较大影响。对北约自身而言，人工智能新战略服务于西方国家的数字霸权，能够更新和强化北约的技术优势，通过赋能装备、监测、演习、后勤等关键军事环节，提升北约的组织效能，进而高效完成集体威慑、危机管理和合作安全等核心任务。对国际社会而言，北约人工智能新战略不仅会加剧国际人工智能军备竞赛，而且将破坏全球地缘科技格局的稳定性。
第一， 加速“人工智能+”组合式军事科研进程。人工智能对现代战争形态的颠覆性影响集中表现在装备智能化和战场无人化两个方面。北约人工智能新战略所提出的跨国组合式科研正是对接这一战争形态的演进趋势，也是其新意所在。北约科技组织在《科技趋势：2020—2040》报告中列举了多类最具发展潜力的“人工智能+”技术组合，并详细阐述了其在军事领域的应用前景，其中最具代表性的有两类。一是“人工智能+自主系统”技术组合，该技术组合通过有效融合智能决策支持系统与机械自主系统，能够高效采集、整理、分析军事行动中的数据信息，利用数据管理系统来提升机器学习效率，使无人机、作战机器人在无人干预的情况下能够自主调整行动方案，并作出最优决策，从而提升无人装备对军事目标的支持率。将人工智能与数据处理技术、机器自主学习技术相融合，能够增强装备之间的互操作性及提升人—机协作向机—机协作转变的能力，从而提升北约在未来战争中的战场感知与响应速度，精准辅助北约军事指挥系统。二是“人工智能+生物”技术组合。该技术组合是将大数据模型、人工智能、生物技术进行跨学科融合，通过数据推动和算法推演，加速生物技术的军事化应用。尤其是通过人工智能模拟和推演对生物科技的威慑效果，可以有效控制生物武器的投放量和范围，从而突破《禁止生物武器公约》的法律框架，为北约在未来战争中精准使用生物武器奠定技术基础。
第二，加剧人工智能军事化应用的国际话语权竞争。北约人工智能新战略特别重视对人工智能技术治理话语权的掌控，强调“负责任地使用人工智能”就是北约为大规模应用人工智能技术而做的话语准备。国家间的技术竞争在国际制度层面表现为对科技治理话语权的争夺，北约人工智能新战略通过塑造共同规范、渲染共同威胁、凝聚共同认知的方式来推动成员国的集体行动，从而在国际人工智能技术竞争中实现“集体性科技霸权护持”。北约为了给军事化应用人工智能技术披上合法性外衣，在人工智能新战略文本中特别强调“负责任使用人工智能也应反映联合国大会关于人工智能的里程碑式决议”，这个“里程碑式”决议是指2024年3月21日第78届联合国大会未经表决通过的人工智能监管决议，即“促进安全、可靠和值得信赖的人工智能系统，以全面实现《2030年可持续发展议程》”。该决议由美国提交决议草案、北约所有成员国作为“共同提案国”。需要指出的是，联合国大会特意强调了该决议中的“安全、可靠和值得信赖的人工智能系统”是指非军事领域的人工智能系统，并敦促会员国“不要使用违背国际人权法或对人权构成过度风险的人工智能系统”。在联合国框架下，北约国家将人工智能与人权相挂钩，既反映出北约获取人工智能伦理制高点的图谋，又为人工智能“军事化”摆脱国际道义束缚，更从国际制度、标准设置、科技伦理三个方面打造出“北约优先”的人工智能治理话语体系。北约国家在联合国、国际电信联盟等国际组织中的话语造势，不仅营造出北约作为人工智能技术引领者和规范制定者的双重身份，而且将北约的科技霸权嵌入到国际和地区组织的建章立制之中，并长期影响全球人工智能治理秩序的公正性与稳定性。
第三，引发全球人工智能高端人才储备的竞争。人才培养是促进人工智能发展的关键要素之一。北约的显著优势在于拥有世界一流的人工智能研发高校和人才储备库。北约人工智能新战略提出要扩展技术导向型的合作伙伴，搭建北约成员国学术界与产业界的联合人工智能研发平台，就是为了提升对北约内部人工智能人才资源的开发效率。人工智能的研发周期随着技术迭代的加速而不断缩短，因此需要持续的专业人才供给，为此北约不断完善人工智能高端人才储备制度，扩大科技移民规模，建立可持续发展的人才库。北约人工智能新战略强化“官产学研”的协作模式，打造从人才培养到成果孵化、产业扶持的人才创新联合体，既能为高校培养的人工智能人才提供就业机会，又能为私营部门的科创研发提供商业支持，更能吸引全球人工智能优秀人才向北约国家流动。北约建立了由北约科学技术委员会、北约标准化办公室组成的官方协调机制，由北约上阿默高学校、北约通信与信息学院和北约国防学院组成的科研协调机制，由国防政策与规划司、北约生产与物流组织、国防投资司组成的产业协调机制，由“科学促进和平与安全”项目和“北大西洋国防创新加速器”项目组成的实践协调机制，以此构建起北约业务部门、科研院所与创新企业之间的协作网络，提升人工智能人才储备的数量与质量。但是，这些举措必然加剧各国对人工智能高端人才的争夺。
第四，恶化人工智能领域的国际科技竞争环境。以人工智能为代表的颠覆性科技，为全球南方群体性崛起带来了机遇，也成为推动国际格局演变的重要因素。作为北约的核心成员国，美国在人工智能领域对华遏制打压无疑对北约产生重大指向作用，北约人工智能的战略更新也深受其影响。《北约2022战略概念》将中国界定为“系统性挑战”，这与《2022年美国国家安全战略》将中国界定为“国际秩序挑战者”的话语建构如出一辙。2024年12月16日，美国商务部发布《决胜十年：商务部国家安全强化战略》，更是将中国定位为“唯一既有能力又有意图重塑国际秩序的挑战者”。2025年北约采购美国帕兰蒂尔（Palantir）公司的“马文项目（Project Maven）”，在实现情报融合自动化的同时，不仅增大了对俄人工智能军备竞赛的压力，而且为欧洲盟国的人工智能研发设置了技术壁垒与市场准入门槛。北约还通过盟国合作、国际标准制定、关键设备出口管制等方式，在人工智能、量子信息科学等关键与新兴技术领域强化对华经济制裁与技术封锁，以削弱中国的军事现代化能力。北约在人工智能领域的零和博弈思维导致国际科技竞争环境严重恶化。
结 语
当前，新一轮科技革命和产业变革深入发展，人工智能等颠覆性科技在国家安全领域的重要性不断攀升，并成为百年未有之大变局的重要标志。从北约人工智能新战略的相关部署举措来看，其战略设计内嵌着“以科技霸权护持军事霸权”的思维，不仅大肆渲染外部威胁以凝聚北约内部共识，而且具有明显的战略针对性。美国不仅通过整合北约成员国的科研资源来集聚技术规模优势，而且对中国等新兴国家在人工智能领域的赶超进行实质性科技遏制。展望未来，北约将继续沿用所谓“民主和非民主”的二分法来划设合作伙伴和敌对阵营，从而进一步强化其科技霸权的意识形态导向。北约内部的人工智能协作范围将从成员国向“全球伙伴国”渐次扩展，并呈现出“欧美—印太”双重态势。与此同时，冰岛、瑞典等北欧国家将成为北约人工智能战略的重要实践方，为其提供科技研发、资金供给、基础设施等关键支撑要素，并为北约与欧盟的人工智能合作拓展渠道。总之，北约人工智能新战略不仅影响国际政治格局的权力分配，还将重构国际安全格局的底层逻辑。
【本文是国家社科基金重点项目“全球公域治理的国际协调机制研究”(项目批准号：24AGJ003)的阶段性成果】
