我国是世界上人口老龄化程度比较高的国家之一。《2024年度国家老龄事业发展公报》显示，截至2024年末，全国60周岁及以上老年人口31031万人，占总人口的22.0%。应对人口老龄化任务艰巨。在老年人口中，第七次人口普查数据显示，农村60岁以上人口占比20.06%，比城市高7个百分点；65岁以上人口占比13.84%，接近城市的2倍。直面农村养老的严峻性与复杂性，按照今年中央“一号文件”提出“健全县乡村三级养老服务网络，开展县域养老服务体系创新试点，鼓励开展村级互助式养老服务”的目标要求，让农村老年人度过有健康、有作为、有尊严的晚年，意义非常重大。
中国农村养老问题要从本质上看，我把矛盾的核心归纳为“一个根源，两个强化”。
“一个根源”就是城乡二元结构的历史负债。养老制度从家庭赡养逐步演变为国家主导的社会保障体系，其现代形式始于19世纪末的德国，1889年德国俾斯麦政府颁布《残疾和养老保险法》。美国罗斯福执政时期颁布《社会保险法》为现代养老保险制度的构建与完善奠定了基础，虽然有其时代局限性，但并未明显体现在城乡差别上。我国的养老制度在新中国成立初期借鉴了苏联的“国家保险”模式，并深受户籍制度影响，形成了严格的城乡二元分割结构。计划经济时代，城镇居民通过单位制享有“从摇篮到坟墓”的保障，1978年职工医保报销超70%，而农民被排除在社会保障体系之外，形成制度性起点不公。改革开放后，这一鸿沟持续扩大。从1991年职工养老保险建立至2014年城乡居保并轨，农民养老保障制度空窗期长达23年。长期以来，“城乡居民养老保险”待遇远低于职工养老。
“两个强化”则是指同期发生城镇化与计划生育。1982年9月，计划生育被正式确立为基本国策，同年12月写入宪法。计划生育的实施加速了传统农村家庭结构瓦解，独生子女家庭面临的赡养压力成倍增加，我国提前进入老龄化社会与此直接相关。由于尚未充分积累养老资产，而社会养老保险覆盖滞后，逐渐形成“未富先老”困境。城镇化的“虹吸效应”使农村青壮年劳动力大量涌入城市，农村留守人口结构逐渐从过去的老人、妇女、儿童“三留守”转变为以老年人口为主体的“一留守”。
近几年，农民工数量在持续增长中，2024年全国已有近3亿农民工，外出农民工占1.8亿，留守老人占全村人口比重超60%的村庄比比皆是。空巢化的加剧导致传统“孝”文化之下“养儿防老”的观念逐渐式微，家庭养老功能开始失效，熟人社会、宗族文化长期形成的互助模式因人口流动瓦解，村庄有效互助组织严重不足。
中国老龄科研中心调查发现，农村老年人自杀率是城市的2—3倍，其中，因孤独、疾病、经济压力自杀占比超60%，反映出物质与精神赡养缺失的恶性循环，这是可怕又可悲的社会风险，需政策、家庭与社区共同应对。
我国的农村养老问题既有传统观念影响，也有现实表现，重城市轻农村、重幼年轻老年、重发展轻养老等倾向非常明显。最近，中办、国办印发的《育儿补贴制度实施方案》，对三周岁以下婴幼儿发放每年3600元的补贴。还有国务院办公厅印发的《关于逐步推行免费学前教育的意见》，明确提出从2025年秋季学期起，免除公办幼儿园学前一年在园儿童保育教育费。我认为这些政策都非常好，是以人口高质量发展支撑中国式现代化的重要举措。与此同时，我也认为，如果对于解决农村养老问题我们也有这样的决心和魄力，想必很多困难也会迎刃而解。如何对待青少年、婴幼儿，决定了我们未来发展的上限，而如何对待老年人，决定了我们发展过程中的底线。要像重视城市、重视教育、重视发展前途一样重视农村养老，这条底线我们应该牢牢坚守。
当前关于农村养老的讨论常聚焦于机构养老、居家养老、互助养老等各种形式，但我以为问题的关键在于资金来源的缺乏以及资金配置的结构性失衡，简而言之，首先要解决“养老钱从哪儿来”的问题。这种失衡体现为三重偏差：一是城乡投入偏差。我国农村养老财政支出约占全国养老财政总支出的比例缺乏直接统计，但我根据相关数据做了估算，按照养老金领取人数、补贴标准以及占财政支出的比例计算，2024年城乡居民养老金财政补贴约4790亿元，职工养老金财政补贴约1.02万亿元，合计约1.5万亿元，农村养老财政支出占比32%。但是，由于城乡居民养老保险覆盖部分城镇非职工居民，而且补贴标准我取的是全国平均标准，所以实际上这个比重可能更低。2024年城乡居民养老金月均约为246元，城镇职工养老金约为3500元，差距在14倍左右；二是生命周期投入偏差。众所周知，我国目前人口总和生育率只有1.0，全球排名倒数第二，仅略高于倒数第一韩国0.7的水平。为了解决低生育率产生的一系列问题，我国的财政资源持续向教育、就业等领域倾斜，社保支出长期低于教育支出。只是由于新生儿增长率越来越低，而进入老年社会后需要提供养老保障的人口基数越来越大，2024年社保支出才实现了微弱反超，但其中养老支出占比仍然偏低，难以匹配快速老龄化的社会需求。农村老人患病率高于城市40%，医疗资源分布、服务可及性、保障水平等方面都远不如城市。农村老人医疗自费比例比城镇居民高出15%，养老金与医疗支出的剪刀差对农村居民而言压力巨大；三是区域投入偏差。受区域经济发展水平影响，养老金水平也存在明显的区域差异。2024年，上海基础养老金达1490元，云南仅143元，区域差异超过10倍。这种系统性偏差将农村养老推入了“低收入—低缴费—低保障”的循环。
妥善解决农村养老问题，是形势要求，也是实现“十五五”、2035和2050年发展目标的必要条件，是实现城乡融合、共同富裕、发展成果共享共赢共获的重要基础。要破解当前农村养老困局，我的核心观点是要构建一个多元、分级、分区域的养老政策机制框架：
一是多元主体共担。经济发达地区由地方政府主导梯度投入，政府承担的养老金可用政府购买服务机制，为符合条件的老年人购买服务，引入市场化养老服务机构等多元主体参与，破解民营养老机构投资回报率低的困局。欠发达地区各级财政支出的养老金数额应高于发达地区，并着眼于探索运行成本低、地方财政有力承担的互助养老模式。
二是分级精准匹配。可推行按照年龄分级提升的动态模型，使保障水平与年龄增长导致的收入递减相匹配：对60—65岁的老人，养老金为基础标准1.0倍，既要关注健康管理，也要注意这个年龄段的“低龄老年人”很多仍有劳动能力与意愿，可以继续从事农业生产或服务工作，劳动能力和保障水平逆向调节。山西省晋中市大白村是玉米优势产区，成立了1个农机合作社，农机户大多是五六十岁的“年轻老人”。农机服务等社会化服务的丰富，降低了老人流转土地的意愿，种地收入仍是有种地能力的老年人的主要收入来源。对66—70岁的老人强化慢性病干预，相应提升养老金标准；为70岁以上老人提供全面失能护理，养老金提升至封顶档。
三是分区动态协调。发达地区重点推动城乡养老金并轨，提升财政资金使用效率，提升养老产业市场化程度。欠发达地区加大政府投入力度，采用“中央转移支付+乡村产业反哺”的组合模式。机构布局以乡镇为枢纽，整合卫生院、幸福院与闲置校舍等资源，政府按床位补贴。重庆市合川区钱塘镇长安村，将村里闲置的房屋租赁下来开办养老院，当年可以盈利2万多元，全村人口每人获得分红8元左右。8元的分红虽然不多，但村民们都很高兴，无论是从新集体经济萌芽中开始获益，还是长久以来的养老难问题得到了妥善解决，对农民来说都是前所未有的获得感。
这些年，全国各地开展了很多关于农村养老的积极探索，在这些创新实践的基础上，如何总结经验，进一步完善我国的农村养老保障体系，我认为有以下几个方面值得注意：
一是以提升保障能力为方向。农村养老具有公益性质，虽然各地积极探索社会养老模式创新，但市场主体参与程度有限，盈利模式设计仍不完善，要求政府有所作为。就当前社会经济发展阶段、客观环境，短时间内要求构建政府主导下城乡一体的养老保险体系并不现实，但强化政府兜底能力，加大投入力度，发挥监管职能，保障农村养老产业安全运行，确保农民老有所依，是政府义不容辞的责任与未来发展方向。
二是继续深化改革。一方面，持续推进工业化、城镇化。事实证明，基本养老水平的提高会促进老年人退出农业生产，逐步探索强制退休制度。未来要逐步减少留在农业内部的人口，推进农民市民化，享受与城市居民同等的就业与养老保障，使留在农村需要政府提供养老支撑的农村居民不断减少，缓解政府财政兜底压力。对于少部分丧失劳动能力的农村老年人，则要求政府兜底，整合社会资源为其提供养老服务，形成长效保障机制。苏州市虎丘区的土地承包经营权有偿退出试点，允许退地农户按规定享受城镇居民的基本养老保障。由区级财政先行支付，退地后按照“谁用地、谁负担”的原则，由区相关部门统一进行资金结算，形成了比较成熟的土地有偿退出农户社会保障政策。另一方面，持续推进产权制度改革。以越来越少的人种越来越多的地，是农业现代化发展的方向。土地制度创新要淡化土地生存保障功能，强化财产功能，将规模化的土地由多元新型农业经营主体进行规模化经营，优化土地资源配置效率，获得更多的规模收益，加强闲置资源的有效利用，为农村养老提供更加雄厚的经济基础。
三是正确认识农村养老事业发展的阶段性、区域性。我国农村养老事业尚处于起步阶段，不同区域发展基础不同，有发达地区的成功案例，但更多的农村地区解决养老问题仍是举步维艰，以承包地、宅基地权益换取养老保障，农村互助养老等经验也需要时间检验。农村养老事业发展需遵循阶段渐进性，总结示范经验，逐步扩大推广，最终实现制度化，同时兼顾区域差异性，根据不同区域的资源禀赋、老龄化程度，通过政策分层、社会协同和技术赋能，构建符合地方实际的可持续养老模式。力争到2035年，构建出城乡一体的养老政策框架，完成家庭养老到社会养老的过渡，到2050年建成养老金水平高、政府养老为主、长期护理服务专业、智慧养老技术领先、城乡一体的现代养老体系。
四是保持历史耐心。老龄化是伴随经济社会发展，生产方式、生活方式现代化过程而生的。补齐当前我国农村养老存在的短板，推动养老服务体系建设提质升级是一个较长的过程。在这个问题上，我们应该有历史耐心，尊重农民意愿，依据区域发展的客观实际，一步一个脚印推进农业农村现代化进程。
（本文为作者8月13日在财新传媒主办的中国养老产业论坛系列闭门圆桌“农村养老：如何补齐‘短板中的短板’？”上的主题演讲。）
来源： 《中国改革》2025年第5期
