内容提要：自2025年初特朗普再次执政以来，美国对非政策进一步调整，具体体现在延续反恐与收缩军事存在、关闭援外机构并削减对非援助经费、推动落实“经贸而非援助”政策等方面。这些举措反映出特朗普政府开启在非洲推行“美国优先”理念的新进程，沿袭并深化其第一任期形成的对非战略态势，呈现出战略目标的大国竞争导向、政策交易性和实施方式去多边化等特征，表现得更自利、更激进、更彻底。这些政策调整不仅损害美国在非洲的信誉与形象，而且给非洲治理与发展及中非合作带来严峻挑战。
关键词：特朗普2.0 美非关系 大国竞争 “美国优先” 去多边化
冷战结束后，美国对非政策的主要目标是通过附加政治条件的发展援助和贸易优惠，建立自身在非洲的影响力，而“援助让利”是其对非政策的重要特征。“9·11”事件后，反恐在美国国家安全战略中的地位显著提升，与援助、经贸并列为美国对非政策三大支柱。然而，自特朗普第一任期以来，在“美国优先”理念驱动下，美国对非政策开始发生重大转变，至2025年初特朗普再次入主白宫，这一转变得到进一步巩固。特朗普2.0继续明确将非洲纳入大国战略竞争框架，抛弃援助和单边贸易优惠的传统逻辑，强化商业合作、贸易互惠与地缘政治思维，逐步构建起以“获益优先”为导向的对非政策新范式。
特朗普2.0对非政策的主要内容
特朗普再次执政伊始，美对非政策迅速调整，延续并强化其第一任期形成的战略框架，即从反恐与援助主导转向以大国竞争为导向的交易性外交。这一调整体现在安全领域的收缩与精准打击、经贸关系的重构以及援助的显著削减等方面，这些举措不仅力图压缩资源投入、提高政策效率以实现“美国优先”下的互惠回报，还直接服务于对抗中国和俄罗斯在非洲影响力的地缘战略目标。
一、延续反恐与安全政策
特朗普2.0延续其第一任期安全战略，即收缩在非军事存在，鼓励非洲国家承担更多安全责任，强调通过情报合作与武器销售提升非洲安全能力。特朗普政府试图压缩外交资源投入，将重点放在反恐和关键矿产开发与贸易上。自2025年初以来，美国在非洲的反恐部署呈现出“收缩驻军、强化打击”的特点，直接驻军规模缩减，但对恐怖分子采取的“定点清除”行动频率不减，并通过培训和情报支持、装备援助等方式提升非洲国家打击恐怖组织的能力。自特朗普第一任期以来，2020—2023年西非政变潮促使美军先后撤离马里、布基纳法索和尼日尔，当前美国在西非萨赫勒地区已无常驻军，仅在加纳、科特迪瓦、贝宁等沿海伙伴国以军事演习或短期驻训方式保持临时存在。美国在非洲之角裁减驻索马里的军事人员编制，保留在肯尼亚和吉布提的快速反应力量。在大幅削减驻军的同时，美国并未放松反恐行动，反而赋予其军队更大自主打击权。2025年以来，美军非洲司令部多次在非洲之角地区对“伊斯兰国”索马里分支与索马里“青年党”实施空中打击。同时，美国向非洲多个国家提供武器装备支持和安全援助，以提升其自主防务能力。美国的安全援助更倾向于增强针对性、讲求实效，重点面向与美国反恐和稳定战略紧密相关的国家，在非洲之角重点援助肯尼亚，在北非地区重点援助摩洛哥和突尼斯，在西非地区重点援助尼日利亚。
二、重构美非经贸关系
强调贸易而非援助，推动商业外交，是特朗普2.0对非政策的另一项基本原则。特朗普开启第二任期以来，重构美非经贸关系的具体举措体现在关税和投资两方面。在关税方面，美国自2025年4月5日起对多数非洲国家进口商品加征10%基准关税，并对部分国家设定更高关税。早期方案中，美国对安哥拉、莱索托、南非、博茨瓦纳等8个非洲国家征收的关税曾高达30%—50%。7月31日美国政府发布的行政命令重新调整了关税税率，对非关税可分为四档：大部分非洲国家仍然适用10%基准关税，安哥拉、博茨瓦纳、莱索托等十多个国家为15%，突尼斯为25%，南非、阿尔及利亚、利比亚为30%。美国在全球范围内滥施关税对非洲经济造成严重冲击。与此同时，美国对非洲国家实行贸易优惠的《非洲增长与机遇法案》（AGOA）将于2025年9月30日到期，是否以及如何续签至今未决。可以预期，在美国贸易保护主义影响下，美非经贸关系将面临重新谈判和框架重塑，非洲国家很可能失去原来所享有的贸易优惠。在投资方面，特朗普政府通过第一任期时成立的美国国际开发金融公司（DFC）和“繁荣非洲”计划推动美国企业在非投资，重点集中于数字基础设施、关键矿产资源及能源等领域。截至2025年6月底，该公司在2025财年已经批准近40亿美元项目，其中的非洲投资项目包含投资5000万美元支持非洲数字基础设施建设，投资1500万美元支持非洲中小企业，贷款1000万美元支持肯尼亚女性领导的企业等。2025年6月27日，刚果（金）与卢旺达在华盛顿签署和平协议，该公司获得刚果（金）的矿产投资权，进一步强化了美国在非洲关键矿产领域的战略布局。
三、削减对非援助
2025年2月，特朗普签署行政命令，暂停、重新评估及调整美国的对外援助，旨在确保其与美国利益和价值观保持一致。出于这一考虑，美国一方面大幅削减援助规模，另一方面调整重点援助国家和领域。针对2025财年预算，特朗普政府提交了数额巨大的援外开支削减申请，超过80亿美元的对外援助项目被要求“追回”，其中非洲占30%以上，涉及总统艾滋病紧急救援计划（PEPFAR）、对非发展援助和维和行动等。5月初，特朗普政府发布的2026财年预算提案拟削减490亿美元国际援助，并将支出转向国防和国土安全，其中包含撤回5.55亿美元的对非洲发展银行和非洲发展基金的捐款。在削减援助总额的同时，依据“美国优先”原则，特朗普政府还调整了重点援助国家，在继续支持传统盟友的同时，排挤另一些被视为“违背美国利益”的国家。此次援助调整对南非的影响最为突出。2025年2月，美国暂停对南非的所有援助，包括美国国际开发署（USAID）项目和总统艾滋病紧急救援计划，并要求国务院制定计划，为白人农民“难民”进入美国提供快速通道，以便将南非白人农民（阿非利卡人）作为“难民”重新安置到美国。此后，美国驱逐南非驻美大使，威胁对南非出口至美国的商品征收30%关税，中止对南非的军事援助和联合训练，结束双方军事合作关系，抵制2025年在约翰内斯堡举办的G20外长会议，这一系列行动导致美国和南非关系急剧倒退，成为当下美非关系恶化的缩影。美国针对南非采取此番行动的主要借口包括南非政府“侵犯”少数白人的权利、对以色列提起“种族灭绝”诉讼，以及与中俄伊等美国“战略对手”交好等。这反映出美国将援助与外交和价值观挂钩，以实现自身霸权利益。
特朗普2.0对非政策的特点
特朗普2.0对非政策大致沿袭其第一任期的战略框架，但通过更彻底更激进地削减援助、滥施关税来落实“贸易优先于援助”政策，凸显战略目标的大国竞争导向、政策交易性和实施方式去多边化等特点。这些特点不仅说明“美国优先”理念在非洲已转变为政策实践，还暴露了美国对非政策的霸权主义和保护主义本质。
一、大国竞争导向突出
大国竞争导向突出体现在将贸易、援助、安全等议题纳入大国战略竞争框架，强调对中国和俄罗斯的遏制打压。冷战结束后美国对非战略从冷战期间的遏制苏联影响逐步转向反恐、经济发展和人道主义援助。然而，特朗普自第一任期起就将美国的全球战略由反恐转向针对中俄等国的遏制打压，美国的非洲战略也随之发生重大转向，针对中俄的遏制打压开始凸显。在贸易、投资、安全、援助等多个领域限制中俄在非洲的影响力，成为美国对非政策的主要目标。之后拜登政府延续对非政策的这一导向，但在具体实施手段上有所调整和偏重，更倾向于依靠多边组织和盟友体系，偏向于附加政治条件的“价值观外交”。
特朗普2.0对非政策延续和强化大国战略竞争目标。一方面，特朗普政府多次强调“对抗中国”的战略意图。2025年3月，美国国会举行主题为“重新授权美国国际开发金融公司”的听证会，讨论的主题是如何更有效地对抗中国“一带一路”倡议在发展中国家日益上升的优势与影响。4月，时任美军非洲司令部司令迈克尔·兰利在参议院的发言中继续将中国定义为非洲战区的“战略竞争对手”，声称中国在非洲日益增强的影响力对美国构成挑战，美国在非洲积极反恐的同时应致力于遏制中国及其他对手。5月，美国国务院非洲事务高级官员提及美国投资洛比托走廊时，强调有意绕开中国控制的通道，旨在对冲中国和俄罗斯的影响。另一方面，美国对非政策新举措反映其大国战略竞争导向。例如，2025年初特朗普政府冻结对非发展援助资金，要求全面评估对美国的“回报”，优先保留那些能直接服务于美国利益或对抗中俄影响的援助项目。美国加大对非洲关键矿产和数字基础设施投资，也意在抗衡中国在非洲影响力。同样，美国在援助、关税、多边机制等方面对南非的打压也反映其大国战略竞争的地缘政治思维。
在强调以大国战略竞争为主轴的同时，特朗普政府还将民主、人权等价值观因素工具化地嵌入经贸与安全布局之中，强调与非洲“志同道合的伙伴”之间的协调合作。特朗普政府所言的“志同道合”并非单指政治体制接近美国或在民主、人权等方面符合美国标准，还指在安全反恐、大国竞争、资源争夺、经贸往来等方面与美国利益一致。在这些因素的排序中，大国竞争、安全反恐、资源争夺等优先于民主、人权等价值观因素。因此，其价值观介入是选择性和工具性的。对于那些在对华遏制打压、安全反恐或资源供应上愿意配合美国的关键伙伴国，即便其民主、人权“记录不佳”，也不会影响美国对其在安全、经贸领域的援助支持。相反，在外交政策或安全反恐等方面与美国步调不一致的国家，无论其民主、人权状况如何，往往都会遭到美国的批评和冷落。这种工具化的价值观外交反映出特朗普政府在大国竞争导向下对战略利益与价值之间的利己主义权衡。
二、政策交易性明显
交易性是特朗普政府对非政策的另一鲜明特征，即以商业利益和政治交换为尺度来重新评估和设计美国对非政策。“9·11”事件后，反恐、贸易和援助成为美国对非战略的三大支柱。奥巴马政府时期，除反恐仍是美国在非洲的战略关注外，通过贸易优惠和发展援助促进非洲经济增长，以及改善非洲民主治理，也是美国非洲政策的重要目标。2000年通过的《非洲增长与机遇法案》和2004年设立的《千年挑战计划》是实现这一目标的两个重要工具。特朗普在第一任期即颠覆这一传统，交易主义开始充斥美国对外政策。这主要体现在对联合国、世界卫生组织等多边机构对非援助态度冷淡，甚至退出多边合作机制，从援助转向经贸合作。2019年启动的“繁荣非洲”计划强调增加美非双向贸易与投资，组建美国国际开发金融公司，以支持美国企业对非洲发展中国家的投资。
特朗普2.0对非政策展现出更为鲜明的交易性，更加强调经济回报、资源获取和战略互惠，减少传统援助和价值观输出。首先，推进落实“贸易而非援助”政策。该政策在特朗普第一任期通过“繁荣非洲”计划提出，但当时仅为政策框架，缺乏切实的推进举措，到第二任期才开始落实。2025年2月，特朗普政府宣布关闭美国国际开发署是从援助转向贸易的重大标志。5月，在科特迪瓦举行的美非阿比让商业峰会上，美国与科特迪瓦企业签署多项协议。美国国务院非洲事务高级官员特洛伊·菲特雷尔在峰会上明确表示：“贸易而非援助现已成为我们非洲政策的支柱。”与此同时，特朗普执政百日内已着手大幅削减对非援助，压缩工作人员数量并解散和重组工作机制，体现出美国的非洲政策对发展援助的降级。美国驻非洲各国大使不再以援助规模为绩效指标，而是以促成的商业交易数量和金额为衡量标准。特朗普2.0百日内，美国使节已促成美非之间达成33项贸易协议，总额达60亿美元。其次，将发展援助、贸易优惠与经济和外交回报挂钩。压缩后的援助主要聚焦于与美国利益一致、存在互惠关系的国家，一些违背美国利益的“不友好”国家则遭到排斥。南非就因所谓“侵犯人权并违背美国利益”而被美国排斥和制裁。在《非洲增长与机遇法案》是否延期问题上，特朗普政府即使不废除该法案，也势必对其作出重大调整，可能以双边协议的方式体现交易“互惠性”。最后，聚焦关键矿产，确保资源安全。非洲因在全球关键矿产供应链中的特殊地位成为美国战略竞争的焦点。当前特朗普政府正在与刚果（金）、卢旺达就矿产合作进行谈判，旨在确保美国在高科技产业中的原材料供应。为此，美国还承诺为洛比托走廊项目提供5.5亿美元贷款，以促进非洲关键矿产出口。
三、实施方式去多边化
所谓“去多边化”，即偏好单边行动、双边协商与“小圈子”联盟，削弱既有的多边合作框架，在具体行动上表现出极端民族主义和保守主义倾向。多边主义是二战结束后美国建立和主导国际秩序的基本原则，其核心是尊重以联合国为主体的多边合作体系。“9·11”事件后，时任美国总统小布什采取先发制人战略，美国单边主义抬头，但多边主义仍是美国对外政策和全球战略的基石。然而，特朗普首次执政时就表现出明显的去多边化特征。与奥巴马政府2014年举办首届美非领导人峰会、积极参与非盟和联合国框架下的非洲事务形成对比，特朗普第一任期缺乏类似的大型多边外交活动。特朗普本人从未访问非洲，也从未召集过美非峰会。对非外交多以高级别官员出访和会晤个别国家领导人为主，美非对话更多停留在双边层面。在国际制度层面，特朗普奉行“退群”外交，退出《巴黎协定》和世界卫生组织等，严重波及与非洲相关的多边议程。
特朗普2.0对非政策的去多边化趋势更加明显。首先，撤销美国国际开发署并将其职能并入国务院，这意味着直接废除对非援助的“一对多”工作机制。其次，退出国际多边机制。2025年1月，特朗普重启退出世界卫生组织的计划，暂停美国对其15%预算的资助，并撤回美国人员，对非洲的公共卫生系统构成严重冲击。特朗普还暂停向南非提供26亿美元的气候融资，进一步削弱非洲国家应对气候变化的能力。再次，在对非经贸上倾向于推进双边或小多边协议，不热衷于多边框架。美国在全球范围滥施关税，为非洲提供普遍贸易优惠的《非洲增长与机遇法案》名存实亡，美非经贸关系面临重塑，而特朗普政府为取得更有利的交易效果，偏好“一对一”的双边谈判。美国以“统一基准关税+逐国谈判”的方式推动美非经贸关系重构，在有些情况下，也会以小多边方式推进经贸合作。对西非沿海“志同道合”的关键伙伴，如加纳、科特迪瓦和贝宁等国家，美国则依托此前与西非国家经济共同体签署的《贸易与投资框架协定》及双边贸易协定推进经贸关系。最后，强化单边行动。美国在这方面的典型举措是绕过联合国和非盟等多边机构的协调，中止对南非提供援助，并实施难民重新安置计划。特朗普政府对南非实施制裁和抵制的借口是南非政府颁布的新《征用法案》是“对白人农民的种族灭绝”。但实际上联合国与非盟等国际和地区组织对南非这一国内法案并无此观点和定论。
特朗普2.0对非政策的影响
特朗普2.0对非政策的本质并非追求“发展共赢”，而是在“美国优先”理念驱动下在非洲开展“战略竞夺”，其政策举措无不体现出过度的地缘政治执念、极端的交易主义思维和单边的干涉主义传统。这种政策取向不仅将反噬美国在非洲的信誉与形象，而且会对非洲发展及中非合作构成诸多严峻挑战。
一、损害非洲治理与发展进程
首先，美国削减援助对非洲民生造成直接冲击。作为发展中国家最为集中的大陆，国际援助对许多非洲国家的社会发展与民生改善至关重要。特朗普政府从“美国优先”理念出发，大幅削减对非援助，直接造成众多非洲国家在公共卫生、教育及人道主义救济等方面遭遇困难。据乐施会分析，美国对非洲人道主义和发展援助的大幅削减或导致至少2300万非洲儿童失学、9500万人失去基本医疗服务，每年的可预防性死亡人数或将达到300万。另据美国国际开发署内部备忘录，一些医疗相关援助项目若永久终止可能导致每年增加多达1800万例疟疾病例，以及多达16.6万人死于该疾病。其次，美国“贸易而非援助”政策严重制约非洲的发展进程。特朗普政府取消对非洲大规模援助项目，或将造成部分非洲国家的财政预算缺口，导致美国在非洲开展的基础设施建设和农业支持项目大幅缩水，这些项目原本可助力非洲发展。特朗普政府滥施关税以及《非洲增长与机遇法案》走向的不确定性将导致许多非洲国家原先的贸易优惠待遇遭到弱化甚至消失。美国热衷双边贸易协定也可能在非洲内部造成分化，扰乱非洲区域一体化进程，不利于非洲大陆自由贸易区建设，从而减弱非洲地区一体化动力。最后，特朗普政府对非洲民主与安全问题的大国竞争导向和交易思维对非洲安全治理造成消极影响。一方面，大国竞争导向及对民主治理的工具化或助长非洲腐败，形成安全真空，加大发生政变的风险。另一方面，美国要求非洲国家在中美之间“选边站队”，会对非洲国家间关系造成干扰，破坏非洲团结。
二、反噬美国在非洲的信誉与形象
2025年5月的非洲晴雨表民调显示，对美国在非洲的政治经济影响持积极看法的人数比例为53%，这一数字相较2014—2015年第六轮调查中60%的比例下降了7个百分点。这反映出自特朗普第一任期以来，非洲民众对美国的评价呈消极趋势。在南非、莫桑比克等国，这一趋势更加明显。以莫桑比克为例，2025年2月的民调显示其对美国持正面评价的民众比例仅为47%，较2021年下降17个百分点。尽管存在国别差异，但整体而言，非洲民众对美国的信任度随着特朗普两次上任呈持续下降趋势。与此同时，非盟与非洲多国政府也对特朗普政府对非洲的签证限制和滥施关税行径表示不满和批评。例如，非盟委员会就美国针对非洲一些国家的旅行限制提出批评，强调此举可能对“人员往来、教育交流、商业往来以及更广泛的外交关系”造成负面影响。尼日利亚外长直言，“签证限制是商业交易的非关税壁垒”。南非外交部长与贸工部长在联合记者会上表示，南非对美国“既不构成贸易威胁，也不构成国家安全威胁”，质疑美方将“国家安全”作为滥施关税的依据。很多非洲国家领导人也对美国的一系列对非政策深感忧虑。分析人士普遍认为，2025年特朗普再次入主白宫后，美国在非洲的信誉与吸引力在民间和官方双重下滑，很大程度上与特朗普削减援助、退出多边机构等政策密切相关。
三、干扰中非合作
首先，特朗普政府把遏制中国作为其对非政策的主要目标，在外交、经济、安全等多个维度对中非合作施压，对中非合作进程造成严重干扰。具体而言，美国高层频繁游说非洲国家疏远中非合作项目，渲染参与“一带一路”倡议的风险，图谋动摇非洲国家对中国的信任。与此同时，美国试图通过提供不同于中国的贷款或援建方案，促使非洲国家疏远中国。2025年4月，美国介入肯尼亚关于基础设施融资的讨论，鼓动其“谨慎对待”中国贷款，导致中肯部分项目谈判延缓，直接影响中非合作项目的实施。美国还利用其在世界银行、国际货币基金组织等国际金融机构中的主导地位，对中国在非业务设置障碍，在债务重组谈判中要求中国让步，或限制非洲从多边机构获得与中方相关的贷款，这些都增加了中非合作的外部阻力。其次，美国地缘竞争战略衍生的安全和政治风险也会对中非合作造成影响。随着特朗普2.0围绕非洲能源、关键矿产等领域对华遏压升温，以地缘竞争为导向的资源争夺或加剧非洲局部地区紧张局势。以刚果（金）东部矿区为例，美国近期推动以安全援助换取矿产准入，或因大国介入而使当地形势更趋复杂。这不仅威胁区域稳定，也会对中非合作造成消极影响。最后，美国拉拢盟友构建排他性的小集团所造成的分裂效应同样值得警惕。特朗普政府在非洲试图推动“小圈子”合作，迫使一些非洲国家“选边站队”，或造成非盟及非洲次区域组织出现内部立场分化，阻碍关于跨国基础设施的区域性合作倡议协调推进，破坏中国支持非洲区域性发展合作的努力。
结 语
特朗普2.0对非政策的核心特征——安全化、交易性、去多边化，在其第一任期形成，并在第二任期开启后进一步深化，其本质是美国全球霸权战略在非洲的具体体现。这一战略以“美国优先”为突出表征，无视非洲的长期和平与发展，直接损害非洲利益，招致非洲政府与民众的反感，也反噬美国自身的信誉与形象。特朗普2.0对非政策具有明显的大国竞争战略导向，其在开展对非合作时将中国视为主要竞争对手，予以遏制和打压。这意味着未来美国在非洲对中国的战略博弈和遏制或将成为常态，中国需进一步保持定力，在支持非洲自主发展的同时，妥当应对美国的遏制与围堵，努力与非洲国家一道化解风险，确保新时代全天候中非命运共同体建设行稳致远。
王学军，华东政法大学政府管理学院教授、涉外法治研究院研究员
来源：《当代世界》2025年第9期
